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Ações de Sustentabilidade na Administração Pública

 

 

Por Aline de Oliveira

SOLLICITA - A Ferramenta completa para licitações e contratos

Publicada em 03/08/2017 

 

 

 

Com base nas respostas aos questionários enviados a 101 instituições da Administração Pública Federal (APF), o Tribunal de Contas da União (TCU) verificou que órgãos e entidades públicas não avançaram na implementação de ações destinadas à promoção da sustentabilidade.

 

Os resultados apontam grau insuficiente de gestão e de implementação das ações de promoção da sustentabilidade na APF, atuação deficiente no nível central de governo e baixa evolução na adoção de critérios e práticas sustentáveis nas contratações. A equipe de auditoria verificou, também, a implementação incipiente de ações mais eficientes e sustentáveis voltadas à utilização de edifícios públicos, além de constatar deficiências nas iniciativas relacionadas à gestão de resíduos e à realização de coleta seletiva solidária.

 

Por meio do Acórdão 1.752/2011, o Tribunal dirigiu recomendações ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, ao Ministério do Meio Ambiente (MMA), à Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e às Centrais Elétricas Brasileiras S.A. (Eletrobras), além de determinações a unidades internas do TCU para incluir nas contas da APF informações sobre a sustentabilidade e adoção das medidas pertinentes com o objetivo de aprimorar a gestão de recursos naturais.

 

O advogado Jair Santana, mestre em Direito do Estado e ex-superintendente operacional de implantação do Programa de Sustentabilidade do Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais (2008-2010), responde por que ações de sustentabilidade ainda não ganharam força dentro da Administração Pública.

 

“O tema não faz parte da agenda de prioridades da Administração Pública brasileira e acaba, por isso, sendo um assunto cíclico que aparece em alguns momentos e, em outros, não. É claro que há excepcionais iniciativas positivadas no Poder Público nacional. Mas, como bem apontou o TCU em sua pesquisa, elas são a exceção se considerarmos a grandiosidade da máquina pública brasileira”, revela Santana.

 

Para o especialista, um punhado de boas ideias está muito longe de ser um plano ou um programa.

 

“Ao escrever um livro publicado pela Editora Negócios Públicos[1] lembrei de Roger Martin [2], que falou que 'um plano bem detalhado pode ser até animador, mas não é uma estratégia', avalia.

 

Para Santana, em resumo, o Brasil (entendida a Administração Pública, no geral) não consegue se planejar para perseguir a agenda relacionada à sustentabilidade.

 

“Arrisco até a dizer que muitos nem sabem ao certo a dimensão do tema e, assim, não possuindo sequer o conceito, não podem sair do ponto inercial em que se encontram”, ressalta.

 

O administrador especialista em Gestão Estratégica de Recursos Humanos Daniel Almeida, consultor na área de Gestão Pública e Privada e professor de Licitações e Contratos Administrativos, também explica por que ações de sustentabilidade ainda não ganham força dentro da Administração Pública.

 

“Inicialmente, compete ressaltar que os estudos realizados pelo TCU abrangeram órgãos que compõem a esfera federal, mas, por que essa informação seria importante para nossa análise? Explico: Naquela oportunidade, foram constatadas inúmeras situações que, ao meu entendimento, são decorrentes de gestões sem emoção. A título de exemplo, é comum observar a existência de órgãos que, ainda amarrados numa administração burocrática, prendem-se a ordens internas, contendo os procedimentos a serem seguidos por seus agentes. Se em alguma delas não constar que ‘ao sair da sala deve-se apagar a luz’, esta somente será apagada, e, aí, uso o termo ‘em teoria’, no final do expediente, após o último agente público sair”, conta.

 

Para ele, na verdade, quando se trata de ser humano, conseguir implementar práticas de economicidade no local de trabalho com a mesma preocupação que se possui em suas casas, é um trabalho árduo.

 

“E, se nesse aspecto individual já é assim, eleve esta análise ao patamar coletivo: trazer uma visão comum a todos os envolvidos buscando um único objetivo, traduzida por uma disciplina consciente. A própria coleta seletiva dá trabalho. É mais fácil jogar o lixo no primeiro latão que encontrar, a se preocupar com a representatividade das cores”.

 

E onde estão os gestores?

 

“Na minha opinião, por mais que haja uma setorização de gestores, sua subordinação àquele detentor do maior cargo na instituição deixa-os de mãos atadas, pois esses chefes (e aqui uso essa terminologia convicto), em sua maioria, detém cargos temporários e, porque não dizer, políticos, sem o devido critério de escolha, que é o de saber administrar. Então, em seu curto mandato, tem que demonstrar um poder de avanço que, sem sombra de dúvidas, não são práticas de longo prazo, a exemplo das práticas sustentáveis”, avalia.

 

Para ele, se, no âmbito de órgãos federais já são encontradas essas dificuldades, imagine a situação daqueles entes em escalas menores, como as prefeituras, onde os mandatos eletivos impulsionam a práticas rápidas visando as próximas eleições.

 

“Para ser mais preciso, em uma prestação de serviço visível - a exemplo de obras - não é observado que as práticas sustentáveis não somente trazem impactos ao interior da instituição, mas também ao ambiente externo. Quando o coletivo realmente estiver em primeiro lugar, tenho a maior convicção que essas práticas, desde as mais simples até as mais complexas, serão implantadas. O que quero dizer com tudo isso é que não basta apenas a Administração Pública economizar em gastos públicos para, na teoria, investir mais. Deve-se buscar uma aplicação eficiente de recursos, que não só financeiro, de modo a se alcançar resultados eficazes junto ao seu público interno e, principalmente, aos seus programas sociais. No entanto, nada disso conseguirá avanços se, além de se preocupar com a GESTÃO, os órgãos, em todos os graus hierárquicos e com transparência e responsabilidade, não entenderem e integrarem a boa GOVERNANÇA”, garante.

 

Por onde começar a implantar a sustentabilidade

 

Para aqueles órgãos públicos em estágio inicial de sustentabilidade, Santana diz que o melhor começo é a aquisição e o domínio do conhecimento geradores de uma motivação intrínseca.

 

“O assunto é muito sério para dispensar um bom planejamento. Todos os resultados que conheço passam por um caminho estruturado, colaborativo, sistêmico, envolvente e dinâmico. É importante dizer aos iniciantes: não executem absolutamente nada sem antes planejar. E não se contagiem pela euforia de excepcionais e mirabolantes 'ideias sustentáveis'”, aconselha.

 

Segundo Almeida, o primeiro passo é organizar a casa, mas, para ele, isso não é uma regra.

 

“É importante realizar um estudo interno acerca do uso racional de recursos que compõem as práticas administrativas rotineiras, a exemplo de energia e água, da utilização de papéis, da alocação correta do capital humano, e, até mesmo, do próprio ambiente de trabalho. Afinal, assim como as funções econômico-ambiental da sustentabilidade, a finalidade social também deve alcançar o público interno. Executar as atividades diárias em locais inapropriados podem comprometer a qualidade de vida dos próprios agentes”, explica.

 

Mas, então, haveria o primeiro entrave: como fazer isso?

 

“A resposta é simples. Uma pesquisa de satisfação interna, ou mesmo uma ouvidoria, atenderiam bem tal entendimento, contudo, nada substitui a importância de capacitação dos agentes públicos, buscando, inclusive, conscientizá-los acerca dos benefícios das práticas sustentáveis. Na verdade, havendo incentivo e boa vontade, a Administração conseguirá dar os primeiros passos sem muito custo”, diz.

 

Como manter e ampliar as ações de sustentabilidade

 

Para os órgãos que estão em estágio mais avançado de sustentabilidade, Santana explica como podem manter e ampliar as ações.

 

“Certamente aqueles que já praticam ações (verdadeiramente) sustentáveis dominam as categorias e os conceitos necessários a esse caminhar. O Grupo Gestor (ou nome que o valha) costuma ser composto (nesses casos) por pessoas que já se apoderaram das práticas e dos conceitos. E, para eles, o avanço é natural e dependente apenas do contágio do meio em que atuam”, indica.

 

Para Almeida, conseguindo aplicar algumas ações iniciais de sustentabilidade, voltamos à importância da capacitação.

 

“Agentes bem preparados tendem a alcançar melhores resultados nos mais diversos setores de atuação. Usando as práticas logísticas para melhor entender o que tentarei demonstrar, um adequado planejamento de compras e contratações a ser desenvolvido durante o programa de gestão é fundamental para a obtenção do resultado esperado”, avalia Almeida.

 

Ele salienta que não são somente os agentes que devem estar preparados.

 

“A boa governança e a gestão administrativa devem ser efetivamente encaradas como essenciais para o desenvolvimento sustentável. Saber direcionar e executar as ações, bem como analisar os riscos inerentes a elas, indubitavelmente, trará os benefícios esperados, sejam eles social, econômico ou ambiental. Desta forma, a partir do momento que o agente elabora um Termo de Referência sustentável, por exemplo, o produto final será alcançado e os benefícios gerados não só atenderão ao órgão como também a sociedade como um todo. E assim funciona em outros setores, compete apenas ao órgão saber onde ‘startar’ os fundamentos de aplicação sustentável em cada um deles, o que pode ser obtido através de estudos de viabilidade”, afirma.

 

Plano estratégico de sustentabilidade

 

Para Santana, talvez o correto fosse haver antes do plano um programa. e, não, um simples plano.

 

“São coisas muito diferentes. Falei de estruturação, de organização, de planejamento, de pesquisas, de estudos, de apropriações conceituais, de ensaios, de olhares sistêmicos, de resultados esperados, de estratégia de implementação, de atores, de ações, etc. O excelente desse assunto (sustentabilidade) é que ele próprio não é reducionista e menos ainda linear. Por isso, não há como dizer aqui o que deveria conter o Programa de Sustentabilidade de determinada entidade da Administração Pública”, indica.

 

Para Almeida, além da preocupação econômica, ainda preponderante nos atuais modelos de planejamento estratégico, os órgãos devem igualmente assumir a responsabilidade social e ecológica do desenvolvimento sustentável.

 

“O que temos acompanhado hoje é uma constante preocupação com os efeitos climáticos, cada vez mais loucos, o que, consequentemente vem despertando a necessidade de preocupação global com o meio ambiente, principalmente acerca da escassez de recursos. O governo mesmo já implantou o sistema de bandeiras nas contas de energia, tarifa cobrada em decorrência dos baixos níveis dos reservatórios e do uso das termelétricas, de modo a compensar o custo extra”, afirma Almeida.

 

Para ele, a elaboração de um plano estratégico sustentável deve ser capaz de atender de maneira interdisciplinar as diretrizes sustentáveis trazidas, inclusive pelo Decreto 7.746/2012.

 

“Onde as áreas econômico-sociais devem ter seu crescimento em escala inversamente proporcional à ambiental, cuidando para que lhe haja o menor impacto destrutivo. E isso não é matéria fácil de execução. Em resumo, deve-se aplicar uma nova metodologia de diagnóstico, relacionando variáveis ambientais e sociais àquelas econômicas, estabelecendo indicadores de desempenho e realizando uma análise dos riscos, onde enfatizo a importância da construção de uma matriz (de riscos), a qual ajudará a estabelecer métodos que determinarão o grau de sustentabilidade e facilitará a análise acerca de qual estratégia adotar”, afirma Almeida.

 

Áreas em que é possível implementar ações de sustentabilidade

 

Para Santana, considerando a estrutura da Administração Pública, em todas as áreas é possível aplicar ações sustentáveis.

 

"O difícil é transpor o conceito da sustentabilidade do campo estático para o setor dinâmico. Porque envolve, antes de tudo, o comportamento humano. Escrevi[3] que 'sustentabilidade é uma ideia sempre incompleta, sistêmica, envolvente e transcendente, que perpassa por aspectos ambientais, ecológicos, sociais, econômicos, religiosos, tecnológicos, políticos, culturais, entre outros tantos, que são, em realidade, dimensões que integra me formam a própria condição humana'", avalia Santana.

 

Almeida concorda que as práticas sustentáveis devem ser adotadas em todas as áreas da Administração Pública.

 

“Apesar de não ser uma tarefa fácil, pois depende não só do regramento institucional, mas da conscientização dos próprios agentes públicos, sejam eles servidores, empregados, terceirizados ou contratados”, diz.

 

Para ele, talvez as áreas mais fáceis de implementação sejam aquelas cuja semelhança esteja na rotina do lar, desenvolvendo internamente práticas de racionamento de energia e água e reduções no número de impressões.

 

“Poderia ainda buscar melhorias nas condições de trabalho, centralizar diversos setores interdependentes em uma única instalação e proceder à gestão de resíduos, através de práticas de reciclagem dentro do órgão”, diz.

 

Segundo ele, as práticas mais difíceis são aquelas voltadas às compras e contratações públicas, quando existem inúmeras normatizações que devem ser observadas, de modo a realizar uma aquisição sustentável sem que haja frustração competitiva.

 

"Um exemplo dessa complexidade pode ser observado na contratação de uma obra, pois sabemos os iminentes impactos ambientais que dela podem advir. A própria Lei 8.666/93 prevê a inclusão do impacto ambiental nos projetos básicos e executivos de obras e serviços, contudo, não estabelece o ponto como condição para licitação", explica Almeida.

 

Qual o papel do servidor público neste processo?

 

Santana diz que é crucial.

 

“Sem o impulso partindo do elemento humano, as ações sustentáveis não se realizam. A questão é saber qual é a motivação desse servidor público: intrínseca, ou extrínseca. Creio que os casos de sucesso pertencem ao primeiro grupo”, afirma.

 

Almeida concorda que o papel do servidor público é fundamental.

 

“Pois será sua consciência individual que fará com que o processo venha a dar certo. Lembro que o serviço público somente existe se houver o servidor público para fazê-lo se mover”, diz.

 

Como implantar sustentabilidade nas compras públicas?

 

Conforme Santana, eco-compras, compras verdes, aquisições sustentáveis e outras nomenclaturas são uma pequena parte da coisa.

 

“São elas (as compras sustentáveis) dependentes de outros passos. Um deles é distinguir previamente a busca pelo desenvolvimento humano-econômico daquele regime econômico sustentável em que se prestigia – entre outros – a proteção ambiental, a exploração dos recursos naturais de modo socialmente responsável (igualitário, fraterno e justo) visando à solução de problemas globais”, recomenda.

 

Almeida lembra que, incorporado em 2010 à Lei 8.666/93, a não observância às práticas voltadas ao desenvolvimento nacional sustentável pode tornar a licitação nula.

 

“Então, para que se possa implementar os critérios essenciais à sustentabilidade, é necessário entender que este deve acontecer em todos os estágios do processo de contratação, o que importa desde uma elaboração de termos de referências sustentáveis até a fiscalização e gestão contratual. E porque não além, quando o objeto ainda estiver submetido à garantia legalmente prevista. Dentre algumas dicas que poderia mencionar aqui, darei enfoque inicial a uma das que já abordei anteriormente: a importância da capacitação do agente público, posto que o capital humano é a engrenagem do serviço público”, afirma.

 

Uma vez dispondo de uma equipe capacitada, o próximo passo seria elaborar um plano estratégico sustentável.

 

“Envidar esforços na elaboração de um Termo de Referência contendo elementos capazes de avaliar os custos da aquisição ou contratação pretendida, optando por produtos que reduzam não somente os custos da administração como os impactos ao meio ambiente. Volto ainda a afirmar quanto à necessidade da criação de indicadores de desempenho para a contratação, de modo a permitir tanto um processo de melhoria contínua dos serviços, quanto a sua própria fiscalização”, diz.

 

Outra dica importante de Almeida seria o mapeamento dos riscos para aquisições e contratações sustentáveis, ou não, de maneira a contribuir com sua gestão eficiente.

 

“Não se pode esquecer também de constar em seus editais as diversas facetas de tratamentos diferenciados e preferenciais, a exemplo da LC 123/2006 e da Lei 13.146/2015, com o intuito de garantir o desenvolvimento sócio-econômico sustentável. Poderíamos elencar inúmeras outras dicas, mas, aí, essa entrevista perduraria muito. Então prefiro encerrar com uma última dica: aprender com quem já sabe o caminho, onde posso destacar o portal de contratações públicas sustentáveis do Governo Federal, desejando sucesso a todos”, conclui.

 

Imagens: Agencia Alagoas e creativeart / Freepik

 

[1] Santana, Jair Eduardo.Planejamento nas Licitações e Contratações Governamentais. Estratégias para Suprimentos Públicos. Curitiba, PR: Editora Negócios Públicos, 2015.)

[2] Martin, L. Roger. Jogando para vencer. Como a estratégia realmente funciona. Harvard Business Review. Brasil. Jan/2014, p. 51.)

[3] Santana, Jair Eduardo. Judiciário e Sustentabilidade. Jornal o Estado de Minas, 14/07/2009, Caderno Direito & Justiça.)

 

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